Главная / Документы и аналитика / Аналитика /

О государственной корпорации как самостоятельной организационно-правовой форме юридического лица

Дата: 05.08.2009

Источник: Журнал "Банковское право", №3, 2009.


1. Комиссия отметила, что государственная корпорация как специальная организационно-правовая форма обладает всеми необходимыми признаками юридического лица, предусмотренными российским законодательством, как правовыми (самостоятельно выступает в гражданском обороте; отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом и т.д.), так и материальными (обладает внутренним организационным единством и внешней автономией, ей присуща имущественная обособленность).

В то же время для государственной корпорации характерны некоторые признаки, обусловливающие специфику этой организационно-правовой формы юридического лица:

1) некоммерческий характер корпорации, что означает отсутствие в качестве основной цели деятельности получение прибыли, использование полученной прибыли только на исполнение законодательно установленных функций и, как следствие, отсутствие обязанности перечисления прибыли учредителю (п. 1 ст. 50 ГК РФ, п. 3 ст. 26 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»);

2) учредитель государственной корпорации – Российская Федерация, что означает, что никто, кроме Российской Федерации, не имеет полномочий по управлению корпорацией и контролю за ее деятельностью. В свою очередь государство не может прекратить свое учредительство, не ликвидировав саму корпорацию;

4) публичный характер деятельности, поскольку корпорация осуществляет ее в интересах всего общества и для решения социально-значимых задач;

5) строго целевой характер деятельности и использования имущества;

6) образование, функционирование и прекращение существования на основании специальных законов;

7) отсутствие необходимости иметь учредительные документы; регламентация законом порядка формирования органов управления и назначения и освобождение должностных лиц корпорации; особая форма отчетности о результатах деятельности.

8) после внесения имущественного взноса в государственную корпорацию Российская Федерация утрачивает на это имущество право собственности, которое переходит к корпорации.


2. Комиссия отметила, что в дискуссиях о организационно-правовой форме «государственная корпорация» нередко указывается на некорректное использование для обозначения этой формы терминов «государственная» и «корпорация».

По мнению членов Комиссии, это спор носит, по сути, семантический характер. Тем не менее Комиссия отметила следующее.

На сегодняшний день ни в науке, ни на практике нет единства мнений в отношении содержания понятия «корпорация». Как правило, этим термином обозначаются:

– объединения лиц на началах членства (например, общественные организации, уставом которых не предусмотрена уплата вступительных и членских взносов);

– объединения как лиц, так и капиталов (например, кооперативы);

– объединения только капиталов (хозяйственные общества).

Таким образом, определить, что подразумевается под понятием «корпорация» в каждом конкретном случае, можно только исходя из контекста.

Кроме того необходимо учитывать, что деление юридических лиц по критерию членства на корпорации и учреждения до сих пор не получило законодательного закрепления в российском праве. Оно является элементом доктрины, остающейся спорной по существу.

Во-первых, если говорить об учреждениях, то они традиционно признаются самостоятельной организационно-правовой формой, а не видом юридических лиц. То же самое можно сказать и о корпорациях.

Во-вторых, например, хозяйственные общества, учрежденные одним учредителем, не могут рассматриваться как объединения.

В-третьих, понятие «членство» в российском законодательстве употребляется в основном в отношении некоммерческих организаций, а из коммерческих организаций – только в отношении производственных кооперативов (ст. 107 ГК РФ).

Кроме того, членство существует в крестьянских (фермерских) хозяйствах, которые не признаются юридическими лицами (п. 3 ст. 1, ст. 14 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Из этого следует, что, например, хозяйственные общества, являющиеся объединением капиталов, не могут быть отнесены к корпорациям.

Учитывая вышеизложенное, Комиссия сделала вывод, что определяющим в данном случае является не терминология, а полномочия государственных корпораций и функции, которые они исполняют. Здесь законодатель использовал термин «корпорация» не в традиционном смысле, а как синоним понятия «организация». Использование же законодателем для обозначения рассматриваемой организационно-правовой формы юридического лица термина «государственная» по сути отражает то обстоятельство, что имущество государственных корпораций изначально формируется за счет государства, которому они подконтрольны, и используется в целях, установленных законом. А деятельность государственных корпораций направлена на реализацию задач, предусмотренных государством в соответствующих законодательных актах.

Также, в пользу использования термина «государственная» говорит и социально-публичная направленность функций корпораций, порядок формирования их высших органов управления и способы контроля за деятельностью этих организаций.


3. В Российской Федерации созданы и успешно функционируют юридические лица, организационно-правовая форма которых не укладываются ни в одну из существующих форм коммерческих или некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательством. Это, в частности, Банк России, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования.

Отличительной особенностью подобных юридических лиц является преимущественно публичный характер выполняемых ими функций и поставленных перед ними задач, успешная реализация которых образует материально-правовую основу для эффективной жизнедеятельности общества и государства.

По мнению Комиссии, это позволяет признать обоснованными и вполне реализуемыми предложения о введении в российское законодательство известной правовым системам ряда стран категории юридического лица публичного права с возможностью их существования в различных организационно-правовых формах, соответствующих социально -экономическим особенностям задач, для решения которых они предназначены.

Необходимость этого признается многими отечественными юристами.

В частности, в январе 2003 г. Фондом развития парламентаризма в России был проведен круглый стол, посвященный проблемам публично-правовых корпораций в России и за рубежом, с участием представителей Администрации Президента Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Московской государственной юридической академии и ряда других организаций[1]. В ходе обсуждения практически все участники Круглого стола признали необходимость и своевременность введения в российское право категории юридического лица публичного права.

Аналогичная точка зрения получила отражение в Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., подготовленной Министерством экономического развития Российской Федерации[2].

Анализ позволяет выделить следующие основные признаки юридического лица публичного права:

– оно создается государством без участия частных лиц;

–правовым основанием его формирования и функционирования является публично-правовой акт;

– оно выступает носителем государственной воли, государственных прав и обязанностей, для чего наделяется властными полномочиями. Такие полномочия могут иметь нормоустанавливающий, распорядительный или иной характер, но в широком понимании - это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер, то есть решения юридического лица публичного права, принимаемые им по своему усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц;

– правоспособность такого лица является специальной, целевой и предполагает преимущественную направленность на реализацию общественных, общегосударственных интересов.

Комиссия отметила, что государственные корпорации полностью соответствуют всем вышеназванным признакам.

Вместе с тем следует более детально законодательно урегулировать вопросы, касающиеся гражданско-правового положения юридических лиц публичного права, особенностей их создания, регистрации, управления, оснований и порядка привлечения к ответственности, правового статуса принадлежащего им имущества и др.


4. Члены Комиссии были едины во мнении, что одним из наиболее значимых, требующих рассмотрения при обсуждении правового статуса государственных корпораций, является вопрос о правовой природе переданного им имущества.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и федеральные законы о создании государственных корпораций устанавливают, что государство передает корпорациям в собственность имущественный взнос в размере, необходимом для успешного осуществления возложенных на соответствующую корпорацию социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

В ст. 209 ГК РФ содержание права собственности раскрывается с помощью традиционной для гражданского права «триады» правомочий: владения, пользования и распоряжения. Соответственно, государственная корпорация, как и любой другой собственник, вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и законные интересы других лиц.

Оппоненты института государственных корпораций необоснованно оценивают акт передачи государственной собственности в собственность этих юридических лиц как пример незаконной «приватизации» этого имущества.

Однако при приватизации происходит отчуждение государственной собственности в собственность частную. Именно это обстоятельство играет решающую роль при определении реального содержания права собственности государственных корпораций на передаваемое им имущество.

В отличие от частного собственника, корпорации могут реализовать свое право собственника не по своему усмотрению, а только на цели, поставленные перед ними законодателем, т.е. в конечном счете обществом и государством. При этом исключено обращение результатов владения, пользования и распоряжения этим имуществом в «свою пользу» в том смысле, который присущ пониманию пользы в формате предпринимательской деятельности: вся без исключения прибыль, полученная корпорацией от инвестирования свободных денежных средств, операций с ценными бумагами и т.п., может быть направлена только на решение задач, ради которых она была создана.

Cтрого говоря, поскольку государственные корпорации создаются государством и других учредителей нет, нельзя утверждать, что передаваемое корпорациям имущество навсегда выходит из собственности государства. По сути здесь идет речь о передаче государством юридическому лицу полномочий по управлению государственным имуществом. Об этом, в частности, свидетельствует некая двойственность правового режима распоряжения имуществом государственных корпораций. С одной стороны, это имущество закрепляется в законе как собственность юридических лиц, а с другой – реальные полномочия собственника находятся в руках органов управления, формируемых из государственных служащих.

В этом отношении, показательно, что государство оставляет за собой решение вопроса о судьбе имущества государственной корпорации, том числе при ее ликвидации.

Подтверждением сказанному является, в частности, Федеральный закон от 09.04.2009 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий возможность для государственных корпораций «Фонд содействия реформирования ЖКХ» и «Российская корпорация нанотехнологий» в установленном Правительством Российской Федерации порядке передавать в собственность Российской Федерации средства ранее переданных им имущественных взносов.

Частью 2 ст. 18 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии» также предусматривается, что имущество этой организации после ее ликвидации переходит в федеральную собственность.

По мнению Комиссии, сказанное свидетельствует о том, что статус государственной корпорации в этом отношении сходен со статусом фидуциарного собственника имущества, выделенного такому собственнику третьим лицом (в данном случае – государством).

По существу все это означает, что форма собственности государственных корпораций не относится к классическим формам, закрепленным в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и ч. 1 ст. 212 ГК РФ (государственная, частная, муниципальная), но может быть квалифицирована как предусмотренная указанными нормами иная форма собственности либо как еще одна разновидность публичной собственности наряду с государственной и муниципальной.

Вместе с тем, по мнению Комиссии, эта проблема нуждается в дальнейшем комплексном исследовании, а статус имущества государственных корпораций должен быть уточнен законодательно.


5. Комиссия особо отметила, что анализ особенностей правового статуса государственных корпораций предполагает необходимость учитывать их социально-экономическую сущность, обусловленную содержанием задач, ради решения которых они создаются. В этой связи у членов Комиссии возник вопрос, могли ли функции, возложенные законом на корпорации быть самостоятельно реализованы, с одной стороны – государственными органами, а с другой, как предлагают оппоненты идеи государственных корпораций, - хозяйственными обществами, в частности, акционерными?

В принципе, все без исключения эти функции в той или иной мере уже реализуются и поставленные задачи могут быть и в конечном счете будут решены силами только государства. Однако советский опыт убедительно доказал организационную неэффективность, экономическую сверхзатратность и стратегическую бесперспективность такого подхода, не говоря уж о полной его несовместимости с современными рыночными реалиями.

Однако и рынок, как показала российская практика последних лет, не в состоянии решать системные стратегические социально-экономические задачи, имеющие общегосударственное, общественное значение. Бизнес в лице акционерных и других коммерческих хозяйственных обществ основной целью ставит получение прибыли (ч.ч. 1 и 2 ст. 50, ч. 1 ст. 66 ГК РФ). Но процесс решения указанных задач, как правило, носит долгосрочный характер, предполагает огромные капиталовложения, исключительные организационные усилия, не возможные без наличия административных полномочий, и, даже если они имеют коммерческую перспективу, не гарантируют быструю отдачу на инвестированные средства. Поэтому бизнес, даже при условии того, что ему подобные задачи по его финансовому, организационному, нравственному потенциалу вообще по силам (что для российского бизнеса далеко не очевидно), объективно не заинтересован в том, чтобы принять на себя всю полноту социальной и, не в последней степени, политической ответственности, а также экономические риски, связанные с их решением.

Именно осознание государством того факта, что решение некоторых жизненно важных для России социально-экономических задач не обеспечивается и не может быть обеспечено без адекватных материальных и иных издержек в традиционных формах юридических лиц, обусловило создание государственных корпораций как закономерный процесс, вызванный потребностями социально-экономического развития современной России. Будучи юридическими лицами публичного права они служат инструментом косвенного регулятивного воздействия государства на общественные отношения. Конечно, их создание напрямую связано с усилением роли государства в их регулировании. Но одновременно в законах о создании корпораций последовательно закрепляется рыночная составляющая этого регулирования: государственные корпорации в пределах своей компетенции вовлекают в решение вышеозначенных задач российский бизнес на приемлемых для него рыночных условиях.

Целесообразность создания государственных корпораций была проанализирована на примере деятельности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (далее – Агентство) по реализации возложенных на нее функций (страхование вкладов граждан, оздоровление и ликвидация банков).

До формирования в 2004 г. в Российской Федерации системы страхования вкладов у бизнеса, в силу ст. 840 ГК РФ, существовала возможность страховать депозиты граждан. Бизнес ею не воспользовался. И сейчас Агентство не занимает здесь нишу страховых организаций, поскольку не существует такой предпринимательской деятельности как страхование вкладов.

Также бизнес слабо справлялся с функцией по осуществлению конкурсного управления (ликвидации) банками (если иметь в виду не удовлетворение своекорыстных интересов, а решение проблемы по существу). По данным Банка России, средний процент удовлетворения требований кредиторов банков, в которых Агентство назначено конкурсным управляющим (ликвидатором), почти в 6 раз выше, чем в кредитных организациях, где аналогичные функции осуществлялись конкурсными управляющими на коммерческих началах.

Возможность финансового оздоровления кредитных организаций была предоставлена частному бизнесу изначально (ст. 8 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Однако и в этой сфере бизнес проявил пассивность. Именно поэтому указанную функцию (несомненно, национального масштаба) государство вынуждено было возложить в кризисных условиях на созданные им государственные корпорации: в 1998 г.-на Агентство по реструктуризации кредитных организаций, а затем в 2008 г., на Агентство.

В итоге, исходя из вышеизложенного, Комиссия пришла к выводу, что в современных социальных, экономических, политических условиях наиболее приемлемым способом обеспечения реализации государством отдельных общегосударственных задач является создание для этих целей государственных корпораций как юридических лиц со специальной компетенцией. Последнее означает наличие у них уникального сочетания строго целевой правоспособности с публичным характером решаемых задач и наделение в том или ином объеме властными полномочиями.

Было также отмечено, что ведущиеся в настоящее время вокруг государственных корпораций теоретические споры могут иметь серьезные практические социальные, экономические и даже политические последствия. Предлагаемые изменения потребуют значительных средств для претворения в жизнь, а также повлекут соответствующие временные потери, которые государство не может себе позволить в условиях быстро (а иногда – непредсказуемо) меняющейся ситуации в мировой и российской экономике.

Поэтому, по мнению Комиссии, продолжить обсуждение вопроса о правовой и социальной состоятельности института государственных корпораций целесообразно по мере выполнения уже созданными корпорациями возложенных на них задач. 



[1] См.: http://www.legislature.ru/monitor/seminar/korpor.html

[2] Закон, № 9, сентябрь 2006. С. 9 - 37.

Возврат к списку

АСВ в социальных сетях


Facebook Twitter VK OK

Как мне получить страховое возмещение?

Ответы на этот и другие вопросы о страховых случаях и выплатах Вы можете прочитать в разделе «Страхование вкладов/Вопросы и ответы».


Как мне погасить кредит?

Информацию о реквизитах банков, а также о контактных лицах по вопросам, связанным с погашением кредитов, Вы можете узнать в разделе «Погашение кредита».

Справочник вкладчика Справочник вкладчика
Если Ваш банк разорился

×